【재결요지】 주변 자연녹지와 함께 체계적인 개발이 필요하다는 사유등으로 부결된 도시계획위원회의 심의결과에 따라 개발행위허가신청을 불허가처분한 것은 재량권의 일탈ㆍ남용에 해당하지 않는다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2009. 2. 2. 청구인에게 한 개발행위불허가처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건의 개요
청구인은 2008. 9. 8. ○○구 ○○동 389-1번지 외 4필지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 개발행위(토지형질변경)허가신청에 하였으나, 피청구인은 ○○구 도시계획위원회에서 소음ㆍ진동 및 비산먼지 등에 의한 주변 환경 훼손이 우려되고, 주변 자연녹지와 함께 체계적인 개발이 필요함을 사유로 한 부결한 결정에 따라 2009. 2. 2. 개발행위불허가(반려)처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
가. 피청구인이 이 사건 토지에 대하여 개발행위(토지형질변경)허가를 할 경우 소음ㆍ진동 및 비산먼지 등의 발생에 따른 주변 환경이 훼손이 우려된다는 사유로 불허가 처분을 하였으나, 이는 평등의 원칙에 위반되며 재량권의 일탈,남용에 해당되므로 취소되어야 한다.
나. 이 사건 토지와 약 100m 이내에 위치한 청구외 ○○○이라는 건설폐기물업체가 2007년도에 개발행위허가를 받은 사실이 있으며, 그 업체와 주변여건을 살펴보면 이 사건 토지와 동일한 자연녹지지역이며, 동일한 업종에 해당되는 바, 피청구인의 이 사건 반려처분행위는 평등의 원칙 위배로 인한 재량권의 일탈ㆍ남용이다.
다. 이 사건 토지에 근접해있는 청구외 ○○○(○○동 392-1)와 ○○○ 등의 기타 업체들은 건설폐기물 집하장으로서 비산먼지 발생률이 건설폐기물 중간처리업보다 20배 이상임에도 불구하고 허가를 하였으면서 유독 이 사건 토지에 대하여만 비산먼지 발생사유를 들어 반려처분한 것은 평등권 위반에 따른 재량의 일탈, 남용이다.
3. 피청구인 주장
가. 개발행위허가신청 사항은 국토의 계획 및 이용에 관한 법(이하 ‘국토계획법’이라 한다.) 제58조 제1항 제4,5호 및 같은 법 제57조 제1항, 같은 법 시행규칙 제9조 제6호에 의거 당해 개발행위가 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이뤄야 하고, 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보ㆍ위해방지ㆍ환경오염방지ㆍ경관ㆍ경관 등에 관한 계획서, 설계도서 및 그 예산내역서를 첨부한 신청서를 제출하여 서울특별시도시계획조례 제28조에 의거 해당자치구의 도시계획위원회 심의를 받도록 규정되어 있는 바, ○○구 도시계획위원회에서 개발행위 신청내용에 대하여 종합적으로 검토 후 결정된 ‘부결’ 심의결과에 따라 청구인의 개발행위 허가신청에 대하여 불허가 처분한 것은 적법하다.
나. 청구외 ○○○이 위치한 곳은 본 건 신청지와 약 300m 거리에 있으며, 개발행위허가기준에서 요구되는 기반시설(도로, 배수시설 등)에 대하여 현황도로를 개설하는 계획에 의거 도로개설 후 기부채납하는 조건으로 허가행위가 이루어진 사항으로 현황도로를 기반시설(도로)로 인정하여 개발행위허가를 신청한 본 건과는 조건이 같다고 볼 수 없으므로 ‘부결’ 의결된 도시계획위원회의 심의결과를 바탕으로 이루어진 이 사건 개발행위허가신청에 대하여 ‘불허가(반려)’처분한 행정행위는 평등의 원칙을 위반하였다고 볼 수 없다.
다. 이 사건 신청지 주변의 ○○○ 외 3개업체는 폐기물 수집ㆍ운반을 위한 임시보관장소로 승인을 받아 집하장으로 운영하고 있으므로, 청구인이 주장하는 건설폐기물 중간처리과정에서 발생되는 비산ㆍ먼지의 20배 이상이라는 주장은 이유없다고 할 것이며, 건설폐기물 중간처리를 위한 토지형질변경을 목적으로 하는 개발행위허가신청과 비교하는 것 또한 이유 없다고 할 것이다
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제51조, 제55~58조
(2) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제51조, 제54조, 제57조 및 제56조〔별표1〕
(3) 서울특별시 도시계획 조례 제21조, 제24조 및 〔별표1〕
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류에 의하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 이 사건 토지인 서울시 ○○구 ○○○ 391-1 외 4필지는 자연녹지지역 내에 위치한 지목이 답인 토지이다.
(나) 청구인은 위 토지에 대하여 기간을 1997. 1.부터 2005. 6. 30.까지로 하여 농지의 타용도 일시사용 허가를 득하여 건설폐기물중간처리 사업 부지로 이용하던 중 기간 만료 직전인 2005. 6. 10. 이 사건 토지에 대한 개발행위(토지형질변경)허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2005. 8. 16. 개발행위허가신청을 반려하였다.
(다) 청구인은 반려처분에 불복하여 행정소송을 제기하였으나 2006. 11. 22. 패소 판결을 받고, 상고를 하였으나 2008. 1. 10. 상고 기각되어 판결은 확정되었다.
(라) 피청구인은 2008. 2. 26. 청구인에게 이 사건 토지를 농업 경영에 이용할 수 있는 농지로 복구하도록 원상회복 지시를 하고, 2008. 4. 14. 재차 같은 취지의 지시를 하였다.
(마) 청구인은 2008. 9. 8. 이 사건 토지에 대하여 건설폐기물 중간처리를 목적으로 개발행위허가(토지형질변경)를 신청하였고, 피구청인이 2009. 2. 2. 개발행위(토지형질변경) 불허하는 내용의 이 사건 처분을 하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 「국토계획법」 제56조제1항제2호는 토지의 형질변경 행위를 하고자 하는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제57조 제3항은 개발행위를 허가 또는 불허가 처분을 하는 때에는 지체 없이 그 신청인에게 허가증을 교부하거나 불허가처분사유를 서면으로 통지하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제58조제1항은 개발행위 허가기준으로 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것, 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화를 이룰 것, 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있다. 아울러 같은 법 제59조에는 위 개발행위를 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 하고자 하는 경우에 대통령령이 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회 또는 지방도시계획위원회의 심의를 거치도록 규정하고 있다.
나. 살피건대, 국토계획법에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정 개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있는 재량행위라 할 것이고, 그 위법ㆍ부당 여부의 판단은 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 재량권의 일탈ㆍ남용 여부만을 심사하고, 이러한 재량권의 일탈ㆍ남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례ㆍ평등의 원칙 위배 등을 그 판단대상으로 하는 것이 타당한 바, 피청구인이 이 사건 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 소음ㆍ진동 및 비산먼지 등에 의한 주변 환경 훼손이 우려되고, 주변 자연녹지와 함께 체계적인 개발이 필요함을 사유로 부결된 ○○구 도시계획위원회의 심의결과에 따라 이 사건 개발행위 불허가 처분을 함에 있어 사실 오인 등 재량권을 일탈ㆍ남용의 잘못이 있다고 할 수는 없다.
다. 이 사건 토지에 근접한 청구외 ○○○, ○○○ 등 건설폐기물 집하장은 비산먼지 발생률이 건설폐기물 중간처리업체보다 20배 이상인데도 유독 이 사건 토지에 대하여만 비산먼지 발생사유를 들어 이 사건 개발행위 허가신청을 불허가처분한 것은 재량권을 일탈, 남용한 것이라는 청구인의 주장에 대하여 살펴보면, 이 사건 토지 주변의 청구외 ○○○ 외 3개업체는 폐기물 수집ㆍ운반을 위한 임시 보관장소로 승인을 받아 집하장으로 운영하고 있는 시설이고 그 지목이 잡종지이므로, 지목이 답인 토지에 대하여 건설폐기물 중간처리를 위한 토지형질변경을 목적으로 하는 개발행위허가를 신청한 이 건과 비교하는 것은 타당하지 아니하다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
